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  • 台灣超過25萬名公務人員,每一年都有高達75%的人拿甲等考績,而要免職的考績丁等,最多也只有4個人而已。當不做事的人不僅不會被淘汰,甚至一樣拿考績甲等時,公務體系裡的工作生態會是什麼面貌?

    「很難過的是,我會看他們招考一群人進來,然後把他們變壞,能做事的人變成不能的人。」在公家採購單位工作超過30年的美寶(化名),置身事外地敘述自己單位的情況,語氣中不見一絲火氣跟情緒。

    剛工作時,美寶碰到不合理的事情會主動向主管反應,但後來她漸漸發現,主管要的只是聽話的人,「他會讓聽話的人一直做事,做的不見得是對的事,然後一直在那裡循環錯誤沒關係。」久而久之,事情沒有改善,繼續反映只會被老闆視為頭痛人物,不平的心情已經被磨到沒有稜角,現在的美寶即使被交辦的業務再不合理,也不願意多說什麼了。

    事情是怎麼開始的呢?整個系統是怎麼讓「能做事」的人變成「不能做事」?美寶說起一個「不做事」的故事。

    公部門公開的祕密

    早些年,美寶單位來了一位喜歡寫小說的男同事,上班時間總是戴上耳機打小說,只要交辦事情給他,他口頭上「好好好」卻從不動作。為此,美寶曾向主管反應不該讓該同事帶壞組織風氣,但主管並沒有立即處理。

    難道不能用考績處理,像民間企業一樣汰換?美寶搖搖頭,台灣公務人員從來不會因工作態度不佳而被汰換,甚至主管不願意扮黑臉,給的考績分數跟其他同事一樣好。

    「我們主管,每天哇哇叫這個人怎樣怎樣,但最後考績給的分數都不低。我就說他很鄉愿,我們主管如果碰到問題我叫他的時候,他就看看我,然後我就發現他開始在念經……我就去跟我們同事講說,是不是我心不夠好,我沒有念經。要不然的話為什麼他們能忍受這樣而我不能忍受?」

    後來,男同事開始以肚子痛等名義請病假,等到所有假都請光後,男同事索性鬧失蹤,還是由他的父親出面代為請假。

    「他鬧失蹤,反正他就假也請完了,曠職也曠了,理論上就應該解僱,你人事不敢,還要發文給他,問他叫他親自來解釋原因。」美寶說人事還是菜鳥,接到這個燙手山芋因擔心被告而不敢馬上處理,只能暫時先擱置。

    30多年的公職經驗就是這麼一點一滴地改變美寶,為了保護自己,她學會睜一隻眼閉一隻眼,也學會拉開一點點距離。現在,她不論講起多荒謬的職場故事都是一派輕鬆,像在轉述某則不可考的都會傳說。

    「現在我的工作就是安撫那些想做事的人,」美寶笑笑地說,「我們的主任負責應付上面的,我負責安撫下面,當每個人開始抱怨時,我就跟著他一起抱怨⋯⋯有些人會說:『我做了半天結果根本還是做虛工,』我就說:『對,我們就是領薪水專做虛工,讓上面知道我們有做事。』」

    這是個老公僕逐漸心死的故事,雖然這並不是每一個公僕的故事,卻也或多或少反映出目前公務體系賞罰不分明、汰換制度失靈等問題。隨著我們採訪的第一線公務人員增多,這類「不做事」的案例也越聽越多,儼然已成為公部門一個公開的祕密,而怎麼讓不做事的人做事,則要取決於各個單位主管的態度。

    同事不做事 蒐證傷腦筋

    曾在地方工程局處擔任組長的閔柔(化名)便曾為了讓一位不做事的公僕做事而傷透腦筋。

    閔柔單位裡,有一位心思敏感的同事,時時刻刻都擔心著自己可能觸法,並懷疑遭到同事跟蹤。在精神壓力過大的情況下,她時常利用哺乳時間與老公通電話,法定全天一小時的哺乳時間,該同事往往一去便是兩個小時起跳,過度擔憂觸法的結果讓這位同事什麼事也做不了。

    為了讓該同事做事,閔柔用盡辦法,先請員工諮商師來為該同事諮商,並同時展開蒐證之旅來證明此人「不適任」,蒐證的內容包括交辦事務必定留下書面紀錄,並每個月寫一份報告給政風處,講述該同事平日種種行徑,由於公務員遭開除可依法申訴,因此閔柔所做的一切都是為了在法律上能站得住腳。

    「我知道有一些主管會乾脆不叫那個人做事就直接放棄了,可是我不能接受這樣做,因為我覺得這樣對其他人太不公平了。」閔柔憤憤不平地說,「所以我就是很堅持我一定要逼那個人做完她被安排的工作,那她如果不願意的話,我也會讓她選,還是你要跟另外一個人換工作?但工作不會變少。」

    閔柔積極作為下,該同事最終主動找到其他公職缺而申請調離。

    在公務體系內,請調須經雙方單位主管同意,申請請調者面試上新單位後,必須徵得舊單位主管同意才能調職,而新單位主管通常也會先向舊單位主管探聽該員工工作情形,舊單位為了讓新單位接收不適任者,往往不會誠實表達其真實工作情形。講到這裡閔柔笑笑地說:「這個就是彼此來相害(台語)了!那個機關(現在)應該恨死了吧!」

    閔柔不知道女同事到新單位後過得好不好,是不是還繼續懷疑抱怨。但她感嘆道,或許爭議較多的工程開發單位就是不適合這位同事的個性吧,但如果這位同事被分派做一板一眼的例行性工作,也許就能好好做事了。無奈自己的職權只限於組內的調動,無法將該同事調任到更適合的職缺。

    閔柔的感嘆來自於公部門人事制度的僵化。缺乏彈性的制度讓許多公僕被卡在不適合自己的位置上動彈不得,逐漸變成了一個「擺爛」的人,而欠缺賞罰工具的主管既拿不適任者沒轍,也無法獎勵努力的人,最終就是「認真的人做到死、擺爛的人沒事做」,消磨整體士氣。

    考績制度變成人情酬庸的籌碼

    為什麼公部門總是拿不適任者沒轍?有些人會將問題歸咎於現行考績制度欠缺淘汰機制。不過翻開《公務人員考績法》,卻能發現其中明文規定「年終考績列丁等」以及「專案考績一次記二大過」的人將被予以免職。然而,這套制度在現實社會中能被落實嗎?

    觀察近10年公務員考績結果,可以發現總數25萬至27萬人的公務人員中,每年拿到丁等者從未超過4人,可見達到淘汰門檻者極少。回顧新聞則能發現遭免職者多為確定犯法者,或是短期間連續密集遭記申誡達兩大過標準的爭議案件,皆與獎優汰劣無關。

    此外,10年來甲等比例皆在75%上下,乙等約為25%,丙等從未超過1%,可見各單位都是依據「甲等以不超過75%為原則」的行政命令在打考績,使得考績制度不論獎勵或淘汰都形同虛設。


    「一般機關的話,大部分是三分之一打乙,然後剩下打甲。問題是打乙的那群人要怎麼選出來?有些機關就是輪流啊,然後一定會被打乙的就是新進人員,管你那年做得再苦再累,都是乙。」在地方稅捐機構任職的人鳳(化名)說,在有三分之一的人要拿乙等的情況下,剛到單位的新人往往成為替死鬼。不過她補充偶爾也有例外,好比她初任公職的第一年就因接下所有沒人要做的苦差事而受到長官賞識,最終「破例」得了甲等,長官還小心翼翼地交代人鳳,萬一被人知道她拿甲等時要用什麼理由回答。

    考績對公務員的影響是什麼?為什麼大家要輪流拿乙等?原因和考績獎勵方式有關。根據《公務人員考績法》,考績甲等者可以得到一個月薪資的考績獎金,考績乙等者也能得到半個月薪資的考績獎金,考績丙等者則沒有獎金。除了獎金外,考績等第同時影響著公務人員的升遷,《考績法》規定升一職等的條件為連續2年列甲等或是1甲2乙。因此對於已升到最高職等的資深公務員來說,甲等或乙等僅差了半個月的薪水,但對於仍在打拼的年輕公務員來說,則影響其升等,部分單位甚至出現「獎金換考績」現象。

    「裡面還有一種現象,譬如說像我需要連續4年考績甲等,那我已經拿了3年了不好意思,那有一個老咖,他可能是最高級了,他不需要甲等,那長官就說,『那你們協商,你就是補他那個半個月薪水,那給你寫甲等,因為你要升遷嘛!那他雖然是打乙等,但他少的半個月你要貼給他!』」曾擔任8年公職的藝人蘇哥哥便說,過去任職於公部門時,曾聽說某些單位的主管會協調公務員們將「甲等」讓給最需要的人,並將薪水「補」給被打乙等者的事例。就這樣,考績制度成了人情酬庸的籌碼,與「綜覈名實、信賞必罰」的本意越來越遠。

    事實上,政府對考績制度的種種弊病並非渾然不覺,前考試院長關中2009年便曾在行政院人事主管會報上點出,甲等的考績獎金原本應是用於獎勵優秀者,不過由於甲等比例過高,導致原先代表著「稱職」的乙等淪為一種工作績效不佳的「懲罰」時,考績獎金對公務員來說已成為薪水的一部分,考績制度早已失去「獎優汰劣」的意義。

    而在關中宣示要改革考績制度後,考試院隨即推出《公務員考核改革試辦方案》 ,並於2010年完成《公務人員考績法》修正草案 ,內容包括增列「優等」、每年考績丙等比例應佔整體3%,而10年若內累積3次丙等即能予以資遣或退休,當時引起輿論一片嘩然,除了公務人員哀鴻遍野外,部分公行學者也以「公務人員本身表現優秀,不須受限於他人評比」為由反對。在丙等3%爭議過大的情況下,考績法修正草案未能通過立院三讀,隨著立院改朝換代「屆期不連續」原則,該修正草案最終無疾而終。

    考績拿丙的總是低階菜鳥

    強制3%丙等真的能解決目前公務機關欠缺淘汰機制的問題嗎?大部分的公僕給了否定的答案。考試院網頁上,一位網友的留言便指出,現行考績無法落實的主因在於人情壓力過大,如果無法去除人情因素,「貿然推動至少3%吃丙的制度,無疑是讓考績法成為以人情為考量的鬥爭工具」。而在電子布告欄PTT實業坊的公務人員板上,也有許多網友擔憂若不破除主管全盤掌握考績的制度,「吃餅」的恐怕永遠是低階菜鳥,考績丙等也將淪為派系間整肅異己的工具。

    「上級說了算」成為大多數公務員反對丙等3%的主因。人鳳說,許多單位主管在同個單位的時間往往不超過2年,若是貿然打丙等不僅得罪員工,更可能引來民代等後台干涉,還不如在這2年內讓所有人都能安全下庄。

    如同甲等不得超過75%的規定,在公務體系的文化中就成了有25%的人注定要當替死鬼,而這25%的人通常都是無權決定考績的低階公務人員。如果「替死鬼心態」不改,即便推動3%,仍然只有少數最為低階公務人員需要承擔,好比先前便有媒體報導,最先試辦固定丙等比例的考試院內部考績僅1位最低階的女性雇員「吃餅」。

    對此,前考選部長董保城認為由於不同職責的人有不同責任,強制丙等比例應以同層級的公務員為比較依據,好比高階公務員中強制3%、中階公務員強制3%等等。實際上這便是《考績法》第9條所說的,「應以同官等為考績之比較範圍」,可惜這點在現實世界中並未落實,高階主管的考績仍然多為甲等。

      

    該改的不是比例 而是考績方式

    「以同官等為比較標準」為何在現實世界中無法落實?將自身公僕經驗寫成《公門菜鳥飛》一書的作者魚凱便指出,雖然「同官等比較」在技術上沒有問題,但因為主管都是考績會的當然委員,要主管修正為對自己不利的制度較為困難,除非增加基層人員參與考績會的比例,否則很難達成。

    魚凱的回應可以看出,「長官獨攬考績大權」仍是考績流於形式的主因,當生殺大權都掌握於少數主管手裡時,主管的角色便被放到最大,鄉愿一點的不敢得罪人、凶狠一點的或許拿來整肅異己,而無法落實考核。如果真要落實考績,可能仍需從改變考績方式做起。

    對於如何改善目前的考績亂象,魚凱在書中寫道,考績方式應納入員工不記名互評,並改變過去只有由上往下評比的方式,讓員工組成評鑑委員提供意見,以作為主管被評比考績的參考依據,這些建議和銓敘部《公務人員工作績效考核制度之研究》報告中提及的「360度考核」機制相同。

    魚凱認為,以目前的文化來說,「員工互評」及「上下互評」的方式對於慣性很強的公部門來說衝擊很強,可能造成組織關係的不穩定性。但若要讓公務人員的工作表現如實反映在考績上,那麼讓基層人員在考績會上佔一定比例,並以匿名方式投票,將是突破的關卡,值得嘗試看看。

    儘管各方意見都清楚指出,要改變現行考績弊病應從改變考績評比方式做起,不過在目前無疾而終的《公務人員考績法》修正草案中,並未修改目前考績方式。至於是否可能進一步再推法案,銓敘部官員則強調,修正考績法是考試院既定政策,若要修法須再重送法案,但目前在推動期程上目前仍未有明確指示。

    由於目前等待一部更完善的考績法仍是遙遙無期,讓各個機關處長只能各憑本事來拔擢優秀的公務員。

    由媒體人及學界轉戰政務官,接下基隆社會處處長職務一年多的吳挺鋒便分析,由於公務員對考績結果不滿可以申訴,因此若要淘汰公務員,等同於要把所有該員工表現不良的資料都準備好,如遲到早退、不用心做事等等紀錄,耗費時間成本過高。相較於想盡辦法淘汰不適任的公務員,吳挺鋒更傾向於拉拔最前面的人,給表現好的人升遷機會,讓整個組織的素質都能一起往前移動,因此他時常利用臉書表揚辛苦工作的同仁,並將升遷機會優先讓給表現良好者,便是希望帶著組織一起前進,「如果我有閒工夫蒐集你資料一整年把你幹掉,那我不如好好帶,讓你往前。」

    在眾多受訪者中,來自民間企業的吳挺鋒給了個最樂觀的答案,但第一線公務員人鳳卻感嘆問題仍出在制度,「你的制度設計這樣,產生出來的文化,就是所有的人進去都會變成這樣,就算在外面一直罵的人你把他丟進來,最後還是會產生同樣的結果。

    吳挺鋒的樂觀對比人鳳的悲觀,凸顯出雖然每個位置的主管可以依自己的力量在僅有的空間上努力,但要讓整個公務體系一起前進,靠的不能只是一兩個勇於任人的主管,而是一個更為完善的獎懲辦法,一個不會讓人變形的制度。

    原文刊登於:75%公務員的考績都是一樣優秀的甲等,你相信嗎?(葉瑜娟)

    延伸閱讀:完全不懂人資管理的考選單位(林韋萱)


    公平正義 / 濫權瀆職

       

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